Les pièges de la tarification de la congestion : ce que nous pouvons apprendre de Londres

Deux choses sur lesquelles les New-Yorkais peuvent s’entendre: il y a trop de trafic et c’est la faute de quelqu’un d’autre. J’ai écouté des chauffeurs de taxi blâmer les pistes cyclables pour avoir englouti de l’espace, j’ai été crié dessus par des conducteurs pour avoir traversé la rue à pied et interféré avec leur droit divin de brûler un feu rouge, entendu des passagers fulminer contre les bus pour s’être presque immobilisés, et je me suis retrouvé à vélo dans un canyon à fente rétréci entre deux VUS. Les routes ne cessent également de se détériorer, car les banlieusards et les citadins ajoutent tous deux à leurs écuries de voitures.

La tarification de la congestion, cet euphémisme pour un droit d’entrée pour les véhicules du centre-ville et du sud de Manhattan, aidera enfin à atténuer le grognement et peut-être même à apaiser le hargnement. J’étais en faveur de la première proposition de l’administration Bloomberg en 2007, et je crois que nous en avons besoin de toute urgence maintenant. L’essentiel est simple : obliger les conducteurs à subventionner le transport en commun. Dans un système bien réglé, les quelques personnes relativement rares qui doivent – ou estiment devoir – diriger leur véhicule vers Manhattan, de Central Park à Battery Park, paieront pour ce privilège. L’argent contribue à améliorer l’expérience de millions de personnes qui arrivent en train, en bus, en ferry, à vélo ou à pied. Le péage allège également la circulation (mais pas trop), ce qui rend la conduite plus agréable (mais pas trop), purifie l’air et laisse plus d’espace pour tous ceux qui ne sont pas dans une voiture. Tout le monde y gagne.

Mais glissez la mauvaise brique de ce Jenga de transport, et tout pourrait s’effondrer. « Bien faite, la tarification de la congestion se traduira par une ville et une région plus saines », prédit Tom Wright, président de la Regional Plan Association. Il a raison à la fois dans son optimisme et dans sa mise en garde. Alors que la réalité de la tarification de la congestion apparaît enfin, il en va de même pour l’alerte rouge clignotante signalant le danger d’échec. Le programme pourrait encore se retrouver embourbé dans des conséquences imprévues, être considéré comme un échec et être abandonné. Si cela se produit, New York aura gaspillé sa meilleure chance de rester une métropole de classe mondiale. Compte tenu du danger dans les détails et de la hauteur des enjeux, la MTA n’a pas fait assez pour rassurer les partisans comme moi, sans parler des antagonistes, qu’elle proposera un système aussi fluide et global que, disons, celui de Londres.

Lorsque Londres a instauré sa taxe de congestion en 2003, les améliorations ont été spectaculaires et immédiates. Les rues sont devenues moins sclérosées, les voitures se déplaçaient de manière plus fluide, l’air devenait plus propre et l’argent coulait vers le transport en commun. Un regard sur l’expérience depuis révèle un bilan imparfait entaché par des grèves périodiques des transports en commun (et la menace d’en avoir plus), mais une ville qui a été précise, patiente et flexible. Lorsque Ubers a rebouché ses artères, Londres a réagi en peaufinant le système. Les frais initiaux de 5 £ ont triplé en 20 ans avec une taxe supplémentaire ajoutée pour les véhicules les plus polluants entrant dans une zone à faibles émissions. La ville a ensuite fait monter les enchères en créant une zone à très faibles émissions plus petite avec des normes plus élevées et plus de redevances. Même si les péages ont augmenté et que les règles ont changé, les avantages ont perduré. Aujourd’hui, Londres a moins de voitures (mais toujours beaucoup), un air plus pur, plus de passagers de bus et beaucoup plus de piétons et de cyclistes qu’au tournant du siècle. Ces dernières années, j’ai joyeusement tapé ma carte Oyster sur le métro, les bus à impériale, les bus fluviaux et les trains de banlieue; chaussures usées; et même conduit à travers les zones premium. Ce dernier, pilotant un VUS de taille américaine sur des chaussées étroites de Bloomsbury à Richmond, était le seul tronçon de misère coûteuse. J’ai immédiatement regretté d’être pris le volant, ce qui fait partie du problème.

Le travail n’est pas terminé : l’agence de transport de Londres documente les habitudes de déplacement avec des détails obsessionnels et conclut qu’il y a encore place à l’amélioration, puisque plus d’un quart des déplacements actuels en voiture restent « commutables » vers d’autres modes de transport en commun avec les bonnes incitations. Tout au long de ces décennies de changement, une condition permanente s’est installée: la taxe de congestion n’est plus qu’une réalité de la vie. Les Londoniens se sont plaints, puis ils ont haussé les épaules. C’est un progrès.

Le voyage vers la normalité sera difficile à imiter pour New York, car notre système pour amener les gens là où ils doivent aller est un désordre enchevêtré unique. La MTA (qui est contrôlée par l’État) a la domination sur les métros et les bus, mais le ministère des Transports (la ville, c’est-à-dire) contrôle les rues et les ferries. La MTA gère des trains vers les banlieues de Long Island et de Hudson Valley – mais pas vers le New Jersey, où deux autres agences (PATH et NJ Transit) relèvent des autorités d’un État différent. Oh, et Amtrak possède de nombreuses voies ferrées et tunnels (mais pas tous). Par conséquent, chaque décision majeure donne lieu à une négociation (au mieux), à un bourbier (souvent) ou à une impasse permanente (au pire). La MTA a la réputation fragile de dépenser trop pour gérer l’argent et une approche majestueuse des projets d’immobilisations – ce qui n’est pas une bonne idée pour une agence chargée de concevoir et de mettre en œuvre le programme de tarification de la congestion, de percevoir 1 milliard de dollars supplémentaires en péages annuels et de dépenser tous les revenus. Un plan ambitieux annoncé en 2010 comporte encore de nombreux projets inachevés et inachevés, et une mise à jour 2020 a à peine démarré. Le contrôleur de l’État a souligné l’année dernière que la MTA avait emprunté des dizaines de milliards et dépensé des milliards de plus pour assurer le service de sa dette. Les renflouements – d’abord du gouvernement fédéral, puis de l’État – ont tenu l’état d’urgence à distance. Pourtant, même les succès de la MTA peuvent ressembler à des déceptions: il est difficile de dire que les 11 milliards de dollars dépensés pour Grand Central Madison auront l’impact positif généralisé que, disons, une nouvelle ligne de métro aurait.

Londres avait autrefois un système de transport en commun tout aussi fragmenté. Cela a changé lorsque Transport for London a centralisé le contrôle, devenant une présence tentaculaire et omniprésente dans la vie des Londoniens avec la juridiction sur le métro, les bus, les infrastructures cyclables, les routes principales et la péage urbain. Au cours des 20 dernières années, TfL a modernisé les signaux, remplacé les voitures, élargi la flotte d’autobus, révisé les gares, connecté les aéroports, ouvert la nouvelle ligne Elizabeth et, avec son expansion de l’Overground and Docklands Light Railway, étendu sa portée loin dans les banlieues. Il a également construit un réseau de pistes cyclables de 220 milles en constante expansion – le genre d’itinéraires longue distance dédiés auxquels aspirent les navetteurs à vélo. Et, miraculeusement, il semble avoir ses finances en ordre.

La culture locale a aidé. Londres a une longue histoire de toutes les classes (y compris les membres du Parlement et les décideurs gouvernementaux) faisant la navette entre la ville et la campagne en train. Et le sud de l’Angleterre n’a pas de rivalités interétatiques à l’américaine, ce qui peut devenir absurde. (Les tensions entre le sud bien connecté du pays et le nord mal desservi sont une autre affaire.) Les objections à la tarification de la congestion tendent vers la clocher : suis-je exempté? Où puis-je me garer ? Moi, prenez un bus – vous plaisantez? Mais les avantages sont collectifs. Cela ne s’enregistre pas toujours dans la région de New York.

Les dirigeants du New Jersey, lisant les sondages au lieu des données de mobilité, traitent la tarification de la congestion comme une attaque transfrontalière. Le gouverneur Phil Murphy, qui a menacé d’intenter une action en justice pour y mettre fin, a lancé une campagne publicitaire destinée à persuader les New-Yorkais de traverser les frontières de l’État. « Moins de congestion. Pas de taxe de congestion », promettent les panneaux d’affichage – une pensée que les conducteurs ont tout le temps de contempler lorsqu’ils sont assis dans la circulation à péage. En vérité, les deux parties ont besoin l’une de l’autre, et les deux devraient bénéficier d’un coup de pouce grâce à la tarification de la congestion. Malgré la réputation du New Jersey en matière d’autodépendance, une étude de 2020 a montré que la proximité des transports en commun aide les gens aux deux extrémités du spectre économique, offrant un accès à des emplois à ceux qui n’ont rien et une augmentation de la valeur immobilière pour ceux qui possèdent leur propre maison. L’écrasante majorité (84%) des résidents du nord du New Jersey qui travaillent à Manhattan – une population en croissance rapide, du moins avant la pandémie – se déplacent en transports en commun. En pratique, le droit d’entrée dans la zone d’affaires de Manhattan serait à peine enregistré dans les districts qui la nourrissent avec des travailleurs.

Malheureusement, les systèmes de transport en commun des deux États coexistent mais collaborent le moins possible, ce qui est une façon étrange de répondre à un ensemble de besoins interdépendants. Alors que la MTA lutte contre ses démons, dans le New Jersey, la semaine de travail hybride garde les gens plus près de chez eux, obligeant les entreprises privées à couper leurs services, NJ Transit à aller mendier pour les passagers et les navetteurs à se bousculer. C’est important, car beaucoup de gens que les employeurs de New York (et les restaurants, les magasins, les politiciens et les propriétaires d’immeubles commerciaux) aimeraient attirer au bureau vivent de l’autre côté de la rivière. Le nord du New Jersey est l’endroit où vit une tranche croissante de la main-d’œuvre, où les jeunes familles déménagent et où les maisons sont construites. Si ces employés retournent volontairement dans les tours de bureaux écho du centre-ville, ils auront besoin de moyens fiables pour y arriver. Partager les recettes du péage de Manhattan avec le New Jersey pourrait aider à empêcher les murs entre la ville et les banlieues de s’agrandir, mais aucun centre de pouvoir ne donnera jamais volontairement de l’argent.

Rien de tout cela ne signifie que le programme est condamné ou que la situation est désespérée. Le métro fonctionne plutôt bien ces jours-ci, même s’il transporte beaucoup moins de passagers qu’avant la pandémie. Avec de nouvelles injections de liquidités et un nouveau PDG, Janno Lieber, la MTA tente de se redresser. J’espère qu’il pourra entrer dans une nouvelle ère sans gâcher une innovation majeure. Mais cela nécessitera un acte de foi effrayant. L’agence rattrape constamment ses homologues à l’étranger – adoptant de nouveaux tourniquets, horloges de voyage, voitures et cartes de paiement des années après d’autres villes. Même si la MetroCard disparaît de l’utilisation, par exemple, l’AirTrain de la Jamaïque continue d’en avoir besoin. L’écrasement des voyageurs confus et anxieux aux tourniquets fait qu’il semble douteux que la MTA atteindra un jour des niveaux de compétence supérieurs ou que les améliorations promises viendront assez rapidement pour faire la différence.

À Londres, TfL était déjà engagé dans l’expansion et la modernisation du transport en commun bien avant 2003, de sorte que le public a apprécié la carotte bien avant que le bâton ne tombe. Puis, le jour de l’entrée en vigueur de la taxe de congestion, 300 bus supplémentaires sont entrés en action, renforçant une flotte qui parcourt maintenant trois fois plus de routes que celle de New York, transporte cinq fois plus de passagers chaque jour et (même si les passagers se plaignent de la lenteur) se compare rapidement. Bien sûr, les bus de New York sont électrifiés et, petit à petit, équipés de caméras qui bloquent automatiquement les conducteurs qui bloquent les arrêts de bus et les voies. Mais il faudrait un acte de magie majeur pour rendre le réseau de bus aussi étendu ou efficace que celui de Londres.

Obtenir une bonne tarification de la congestion est une question de vie ou de mort, pas seulement métaphoriquement. Si les frais sont trop bas, les conducteurs continueront à s’entasser dans la ville et certains d’entre eux s’écraseront; Trop haut, et moins de conducteurs courront dans des rues vides, certains d’entre eux devenant incontrôlables. De toute façon, les gens continueront à se faire tuer. L’objectif est l’équilibre et la modération. « Les endroits les plus réussis ont un trafic lent mais toujours en mouvement », a récemment souligné l’urbaniste Jeff Speck. La lenteur est synonyme de survie. En 2020, Londres a réduit la limite de vitesse de 30 à 20 mph, appliquant rigoureusement le changement avec des caméras. La combinaison de moins de voitures et d’un rythme plus lent a rendu Londres plus sûre, non seulement à l’intérieur de la zone, mais aussi à l’extérieur de ses frontières. Les conducteurs ont tué ou grièvement blessé 25% moins de piétons après le changement, en partie parce qu’ils ont évité plus d’accidents et en partie parce qu’un morceau de fer de deux tonnes fait beaucoup plus de dégâts à la chair humaine lorsqu’il se déplace plus vite. La MTA n’a aucune compétence sur les nouvelles conceptions de routes ou les limites de vitesse inférieures, mais sans elles, la tarification de la congestion pourrait être réduite à néant.

La péage urbain de TfL fait partie d’une stratégie à l’échelle de la ville visant à changer la façon dont les Londoniens se déplacent. À New York, la réalisation d’une telle campagne coordonnée de restrictions, de choix, d’incitations, de conception et d’application nécessiterait une harmonie soutenue entre des organismes disparates, ce qui est un objectif peu plausible. Les employés du ministère des Transports peignent de nouvelles pistes cyclables et les policiers s’y garent rapidement. La refonte d’une intersection pour la rendre plus sûre s’enlise dans un conflit de procédure. Les limites de vitesse sont appliquées avec relâche, et les escrocs sont devenus habiles à éviter les caméras de péage en couvrant ou en dégradant leurs plaques d’immatriculation. Pour que les effets de la tarification de la congestion portent pleinement leurs fruits, les rues devront être redessinées à un rythme beaucoup plus rapide, avec plus de moyens de dissuasion contre l’imprudence, que la ville n’a été en mesure de supporter.

L’une des grandes ironies de la pandémie a été qu’une maladie respiratoire a aidé à purifier l’air – pendant un certain temps en tout cas. L’expérience de Londres montre qu’une taxe de congestion aide à réduire les fumées sans l’aide d’une catastrophe mondiale. À New York, cependant, cela pourrait simplement finir par pousser la pollution car les camionneurs à la recherche d’itinéraires moins chers à travers la ville convergent vers des parties du Bronx où il peut déjà être difficile de respirer. Pour l’instant, la MTA tente de lutter contre ce risque avec de l’argent, promettant des millions aux zones potentiellement touchées. Mais jusqu’au jour où les véhicules électriques deviendront omniprésents (ce qui créerait toutes sortes d’autres problèmes), les émissions continueront à traverser les frontières du quartier. Le moyen idéal d’empêcher le trafic de camions de traverser Manhattan pour se rendre à des points au-delà – et, incidemment, de soulager la pression sur le BQE en ruine – serait de construire le tunnel de fret transfrontalier qui est en chantier depuis une génération. Ne vous faites pas d’illusions.

La tarification de la congestion a passé des années à progresser dans le processus d’approbation, à être étudiée, critiquée, déformée et modifiée à l’infini. Malgré tout, New York manque de temps pour bien faire les choses. L’État n’a pas l’impulsion nécessaire pour restructurer le pouvoir, construire le système de transit, conclure des accords avec d’autres autorités, repenser les schémas de trafic ou intégrer un système de péage dans tout un tissu de politiques de grande envergure. Les New-Yorkais pourraient regarder le fossé entre la réalité et l’aspiration et hausser les épaules qu’il ne peut pas être comblé. Londres montre qu’elle le doit.

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